Le décret en Conseil d’État qui approuve le schéma directeur de la région Île-de-France peut s’écarter de la version adoptée par le conseil régional, à deux conditions cumulatives : la modification doit garantir le respect des obligations de l’article L. 123-2 du code de l’urbanisme, notamment la mise en œuvre d’un projet d’intérêt général de l’État, et ne pas bouleverser l’économie générale du schéma.
Conseil d’État, 23 septembre 2026, n° 507246
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Les faits
Le schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF) a été approuvé par un décret du Premier ministre du 10 juin 2025, pris en Conseil d’État sur le fondement de l’article L. 123-11 du code de l’urbanisme. Ce décret présentait une particularité : le document approuvé n’était pas strictement identique à celui que le conseil régional avait adopté par délibération à l’issue de la concertation et de l’enquête publique. La carte n° 1 du schéma, intitulée « Maîtriser le développement urbain », comportait, dans la version approuvée par l’État, une « pastille » d’urbanisation préférentielle destinée à permettre la réalisation d’un établissement pénitentiaire sur le territoire de la commune de Noiseau, portant sur une assiette d’environ 25 hectares.
Cette construction avait été qualifiée de projet d’intérêt général par un arrêté de la préfète du Val-de-Marne du 18 mai 2024, transmis à la région le 27 mai 2024 dans le cadre d’un porter à connaissance complémentaire. La région Île-de-France, pour sa part, avait manifesté son opposition au projet au cours des réunions publiques organisées pendant l’élaboration du schéma.
Cinq requêtes en annulation pour excès de pouvoir ont été dirigées contre le décret : celles des communes de Sucy-en-Brie et de Noiseau, celles de deux associations de protection du cadre de vie et de l’environnement, et celle du département du Val-de-Marne. Les requérants demandaient, selon les cas, l’annulation totale du décret ou son annulation en tant seulement qu’il crée la zone de constructibilité litigieuse.
L’argumentation, quoique variée, s’organisait autour de quatre séries de moyens. D’abord, et c’était le cœur du litige, l’incompétence, le défaut de base légale et l’erreur de droit : aucun texte régissant l’élaboration du SDRIF n’autoriserait l’État, simplement « associé » à cette élaboration en vertu de l’article L. 123-5 du code de l’urbanisme, à modifier unilatéralement le schéma avant son approbation. Ensuite, des vices de procédure : absence alléguée de consultation du Conseil d’État, méconnaissance des articles L. 123-18 à L. 123-21 du code de l’urbanisme relatifs à la mise en compatibilité du schéma, et défaut d’information de la région et du public, la pastille ne figurant pas dans la version soumise à enquête publique. Puis la méconnaissance des objectifs de fond du SDRIF : préservation des zones rurales et naturelles, limitation de la consommation d’espace, trajectoire d’absence d’artificialisation nette des sols posée par les articles L. 101-2 et L. 123-1 du code de l’urbanisme. Enfin, la contestation de la qualification même de projet d’intérêt général au sens de l’article L. 102-1 du même code, ainsi que l’incompatibilité de la pastille avec le schéma régional de cohérence écologique d’Île-de-France.
Le ministre de la ville et du logement concluait au rejet de l’ensemble des requêtes, qui ont été jointes.
La portée de la décision
Le Conseil d’État commence par articuler les rôles respectifs de la région et de l’État : la région élabore le SDRIF et l’adopte par délibération de son conseil, mais il appartient à l’État, qui doit être associé à cette élaboration, de l’approuver par décret en Conseil d’État. De cette répartition, la Haute juridiction déduit une règle inédite, formulée de manière générale :
« Le schéma ainsi approuvé peut comporter des modifications par rapport à celui adopté par le conseil régional dès lors que ces modifications apportées visent à garantir le respect des obligations résultant de l’article L. 123-2 du code de l’urbanisme, notamment les dispositions nécessaires à la mise en œuvre des projets d’intérêt général relevant de l’Etat, et qu’elles ne bouleversent pas l’économie générale du schéma adopté par le conseil régional. »
Le pouvoir d’approbation de l’État n’est donc pas purement formel, mais il n’est pas non plus un pouvoir de réécriture discrétionnaire : il est doublement borné. Première condition, une condition de finalité : la modification doit être nécessaire au respect des obligations énumérées à l’article L. 123-2 — règles générales d’aménagement et d’urbanisme à caractère obligatoire, servitudes d’utilité publique, dispositions nécessaires à la mise en œuvre des projets d’intérêt général relevant de l’État et des opérations d’intérêt national. Seconde condition, une condition d’intensité : la modification ne doit pas bouleverser l’économie générale du schéma régional. La logique est cohérente : puisque le SDRIF doit, par construction, comporter les dispositions nécessaires à la mise en œuvre des projets d’intérêt général étatiques, l’État qui l’approuve ne peut être contraint d’entériner un document qui les omettrait.
L’application au cas d’espèce est directe. Le projet pénitentiaire ayant été qualifié de projet d’intérêt général par l’arrêté préfectoral du 18 mai 2024, et rien ne montrant que son inscription modifierait l’économie générale du schéma, le décret pouvait légalement ajouter la pastille d’urbanisation. Les moyens d’incompétence, de vice de procédure, de défaut de base légale et d’erreur de droit sont écartés d’un même mouvement.
Les autres moyens le sont également. La consultation du Conseil d’État manque en fait. Les articles L. 123-18 à L. 123-21 du code de l’urbanisme, qui régissent la mise en compatibilité du schéma, ne s’appliquent pas à une procédure de révision engagée par le conseil régional. Sur l’information du public, la décision procède à un examen concret : le projet figurait dans l’avis de l’État du 12 juillet 2023 annexé au dossier d’enquête, il a été évoqué en réunions publiques — où la région a pu exprimer son opposition —, il a suscité de nombreuses contributions auprès de la commission d’enquête, et il avait au surplus fait l’objet d’une concertation préalable accompagnée par la Commission nationale du débat public en janvier et février 2023. L’absence de matérialisation cartographique d’un projet dans le dossier d’enquête ne caractérise donc pas, à elle seule, un défaut d’information dès lors que le projet y est identifiable par d’autres pièces et qu’il a effectivement été débattu.
Sur le fond, deux enseignements méritent d’être relevés. D’une part, le raisonnement quantitatif sur la trajectoire de sobriété foncière : l’urbanisation de 25 hectares sur 10 839 hectares de capacités d’urbanisation prévues par le schéma n’est pas de nature à remettre en cause les objectifs de développement durable et de préservation des terres agricoles, le projet étant au demeurant classé parmi les projets d’envergure nationale d’intérêt général majeur, exclus du décompte au titre de la trajectoire régionale du « zéro artificialisation nette ». Le Conseil d’État précise en outre que la trajectoire fixée par le SDRIF jusqu’en 2040 s’inscrit dans l’objectif d’absence d’artificialisation nette à terme. D’autre part, un point de technique contentieuse utile : le SDRIF ne constituant pas une mesure d’application de l’arrêté qualifiant le projet d’intérêt général, lequel n’en est pas la base légale, la qualification de PIG ne peut être utilement contestée par voie d’exception à l’occasion d’un recours contre le schéma. Enfin, la pastille bordant un secteur de concentration de mares et mouillères sans entraver aucun corridor écologique à préserver ou à restaurer, la compatibilité avec le schéma régional de cohérence écologique est admise.
Les requêtes sont rejetées. Pour les collectivités et les riverains, la leçon est claire : l’inscription d’un projet étatique dans un document de planification régionale contre la volonté de l’assemblée délibérante doit être combattue en amont, sur le terrain de la qualification de projet d’intérêt général elle-même, et non par un recours dirigé contre le schéma approuvé. Le cabinet accompagne collectivités, associations et porteurs de projets dans l’analyse des documents de planification et l’élaboration des stratégies contentieuses correspondantes : voir nos pages PLU et Documents d’Urbanisme et Contentieux de l’Urbanisme.