Saisi de recours dirigés contre le décret approuvant le schéma directeur de la région d’Île-de-France, le Conseil d’État précise que les auteurs du schéma disposent d’un large pouvoir d’appréciation pour concilier les objectifs des articles L. 101-2 et L. 123-1 du code de l’urbanisme : le juge de l’excès de pouvoir n’exerce sur ces partis qu’un contrôle restreint à l’erreur manifeste.
Conseil d’État, 23 septembre 2026, n° 507170
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Les faits
Le schéma directeur de la région d’Île-de-France (SDRIF) est élaboré par la région en association avec l’État, en application de l’article L. 123-5 du code de l’urbanisme, adopté par délibération du conseil régional à l’issue de la concertation et de l’enquête publiques, puis approuvé par décret en Conseil d’État en vertu de l’article L. 123-11 du même code. C’est sur ce fondement que le Premier ministre a approuvé le nouveau schéma par un décret n° 2025-517 du 10 juin 2025.
La Ville de Paris et quatre communes de la petite couronne — Malakoff, Bagnolet, Le Pré Saint-Gervais et Ivry-sur-Seine — ont saisi le Conseil d’État, juge de premier et dernier ressort pour les décrets, d’un recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation de ce décret d’approbation. Le contentieux ne portait pas sur la régularité de la procédure d’élaboration, mais sur le fond même du document : les choix d’aménagement qu’il opère à l’échelle régionale.
Les requérantes articulaient plusieurs griefs. Elles soutenaient d’abord que les orientations relatives au confortement du réseau routier francilien contrariaient les objectifs de préservation de la qualité de l’air, de lutte contre le changement climatique et de réduction des émissions de gaz à effet de serre, et méconnaissaient ainsi un « principe d’équilibre » qu’elles déduisaient de l’article L. 101-2 du code de l’urbanisme. Elles critiquaient ensuite, plus spécifiquement, l’inclusion du boulevard périphérique de Paris dans le « réseau routier magistral » défini par le schéma comme un réseau supportant un « trafic à haute intensité », l’orientation réglementaire OR 133 prévoyant pour ce réseau une augmentation de capacité sur les sections particulièrement congestionnées — choix jugé contraire aux objectifs de report modal et de réduction des nuisances.
Un troisième moyen visait l’orientation réglementaire OR 59, qui tend à limiter, sous conditions, le développement de l’offre de logements très sociaux dans les communes comptant déjà plus de 30 % de logements sociaux dont les loyers sont inférieurs aux plafonds PLUS-PLAI. Un quatrième moyen reprochait au projet d’aménagement régional et à l’orientation OR 108 de conforter les polarités économiques d’envergure nationale au détriment du rééquilibrage est-ouest de la région. Enfin, les communes invoquaient des contradictions internes du document, sur les questions routières d’une part, et à propos de l’orientation OR 17 d’autre part, laquelle pose un principe de préservation des espaces boisés et naturels de toute nouvelle urbanisation tout en l’assortissant d’exceptions.
La région Île-de-France et le ministre de la ville et du logement concluaient au rejet de la requête.
La portée de la décision
Le Conseil d’État commence par rappeler l’office assigné au SDRIF par l’article L. 123-1 du code de l’urbanisme : maîtriser la croissance urbaine et démographique et l’utilisation de l’espace tout en garantissant le rayonnement international de la région, préciser les moyens de corriger les disparités spatiales, sociales et économiques, coordonner l’offre de déplacement, préserver les zones rurales et naturelles, déterminer la destination générale des différentes parties du territoire, la localisation des grandes infrastructures de transport et des grands équipements, celle des extensions urbaines, et fixer une trajectoire de réduction de l’artificialisation des sols. À cet office s’ajoute l’exigence posée par l’article L. 101-2 : le schéma est conduit à comporter des mesures visant à atteindre, en les conciliant, les différents objectifs — parfois divergents — énumérés par ce texte.
De cette double série d’exigences, la décision tire la conséquence essentielle quant à l’intensité du contrôle juridictionnel :
« Le juge de l’excès de pouvoir n’exerce, sur les partis retenus par les autorités compétentes pour arrêter, au regard de ces dispositions et dans le cadre de leur large pouvoir d’appréciation, le schéma directeur de la région d’Ile-de-France qu’un contrôle restreint à l’erreur manifeste d’appréciation. »
L’apport est double. D’une part, le Conseil d’État reconnaît explicitement aux auteurs du schéma un large pouvoir d’appréciation dans l’arbitrage entre les objectifs légaux, ce qui prive de portée autonome l’invocation d’un prétendu « principe d’équilibre » qui résulterait de l’article L. 101-2 : cet article n’impose pas une hiérarchie entre les objectifs qu’il énonce, mais une conciliation dont les modalités relèvent du choix politique de l’autorité planificatrice. D’autre part, le contrôle juridictionnel est cantonné à l’erreur manifeste, solution classique pour les documents de planification à forte dimension prospective, ici transposée au SDRIF et destinée au fichage aux tables du recueil Lebon.
L’application de cette grille conduit au rejet de l’ensemble des moyens. Sur le volet routier, le Conseil d’État relève que le schéma comporte, à côté des orientations de structuration du réseau, des mesures tendant à la qualité de l’air, à la lutte contre le changement climatique et à la réduction des émissions : la conciliation opérée n’est donc pas manifestement déséquilibrée. Sur le boulevard périphérique, le raisonnement est factuel : 1,2 million de véhicules par jour, ce qui en fait l’autoroute urbaine la plus empruntée d’Europe ; son classement dans le réseau magistral échappe à toute critique d’évidence. Sur l’OR 59, la Haute juridiction souligne que l’objectif de diversification du parc social dans les territoires les plus concentrés est retenu sans remise en cause de l’objectif légal d’atteinte du taux de logements sociaux pour chaque commune concernée : la conformité aux obligations quantitatives de mixité sociale est ainsi préservée. Sur le rééquilibrage est-ouest, le Conseil d’État lit l’OR 108 dans l’économie générale du document, les orientations OR 106 et OR 107 visant l’ensemble des polarités tertiaires régionales et permettant notamment la transformation de bureaux en logements.
Enfin, la décision écarte d’un mot le moyen tiré de la contradiction interne de l’OR 17 : la seule circonstance qu’une orientation pose un principe de préservation des espaces boisés et naturels tout en l’assortissant d’exceptions ne constitue pas une contradiction susceptible d’affecter la légalité du schéma. La règle est utile au-delà du seul SDRIF : un document de planification n’est pas incohérent du seul fait qu’il tempère ses propres principes, l’incohérence n’étant sanctionnée que lorsqu’elle rend les prescriptions inintelligibles ou inapplicables.
En pratique, la décision confirme la difficulté, pour une collectivité en désaccord avec les arbitrages régionaux, d’obtenir l’annulation d’un document de planification supra-communal sur le terrain du bien-fondé : la contestation utile se déplace vers la légalité externe et la procédure d’élaboration, ou vers l’articulation du document avec les documents locaux qui doivent lui être compatibles. C’est dans ce dernier registre que se joueront l’essentiel des difficultés à venir, au stade de l’élaboration des PLU et documents d’urbanisme et de leur éventuelle contestation dans le cadre du contentieux de l’urbanisme.