Une délibération instituant un programme d’aménagement d’ensemble devient exécutoire dès qu’elle a été publiée ou affichée et transmise au représentant de l’État. Le non-respect de l’affichage d’un mois et de l’insertion dans deux journaux locaux, exigés par voie réglementaire, reste sans incidence sur cette date et n’affecte pas l’opposabilité des participations.
Conseil d’État, 27 mai 2026, n° 504521
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Les faits
Par une délibération du 19 septembre 2005, le conseil municipal d’une commune des Alpes-Maritimes a institué un programme d’aménagement d’ensemble (PAE) sur le quartier des Condamines. Ce programme était assorti d’un programme d’équipements publics dont le coût global était estimé à 561 850 euros, à achever au plus tard à la fin de l’année 2006, la part des dépenses mise à la charge des constructeurs étant fixée à 514 415 euros.
La participation de chaque constructeur, calculée au prorata de la surface hors œuvre nette résultant de l’autorisation de construire ou d’aménager, devait être acquittée pour moitié à la délivrance du permis de lotir et pour moitié un an après le début des travaux de viabilité du lotissement. En contrepartie, conformément au mécanisme propre au PAE, les constructions édifiées dans le périmètre étaient exclues du champ d’application de la taxe locale d’équipement et de la taxe de raccordement à l’égout.
Le bénéficiaire d’un permis de lotir délivré le 8 novembre 2005 pour trente-trois lots, plusieurs fois modifié puis remplacé par un permis d’aménager de trente-six à quarante lots obtenu le 18 juin 2013, a demandé à la commune la restitution des sommes versées au titre de cette participation, en faisant valoir que le programme d’équipements publics n’avait jamais été achevé.
Le tribunal administratif de Nice, par un jugement du 1er juin 2023, a condamné la commune à lui verser 436 239 euros, assortis des intérêts au taux légal majoré de cinq points. La cour administrative d’appel de Marseille, par un arrêt du 20 mars 2025, a rejeté l’appel de la commune et, faisant partiellement droit à l’appel incident de l’aménageur, a porté la condamnation à 451 371,94 euros avec intérêts et capitalisation.
Pour parvenir à ce résultat, la cour avait retenu un motif tiré de la publicité de la délibération instituant le PAE : bien qu’affichée le 11 octobre 2005 et transmise au représentant de l’État, elle n’avait pas fait l’objet de l’insertion, dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département, exigée par l’article R. 332-25 du code de l’urbanisme. La cour en avait déduit que le PAE n’était pas opposable au pétitionnaire et ne pouvait donc légalement fonder les participations mises à sa charge. C’est ce raisonnement que la commune contestait en cassation.
La portée de la décision
Le Conseil d’État rappelle d’abord le cadre textuel. L’article L. 332-6 du code de l’urbanisme limite les obligations susceptibles d’être mises à la charge des bénéficiaires d’autorisations de construire, parmi lesquelles figure la participation instituée dans les secteurs d’aménagement définis à l’article L. 332-9. Ce dernier article, dans sa rédaction antérieure à son abrogation par la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, demeure applicable — en vertu du B du I de l’article 24 de cette loi — dans les secteurs où un PAE avait été institué avant son entrée en vigueur, jusqu’à ce que la commune décide de le clore. Il précise que le conseil municipal détermine le secteur, la nature, le coût et le délai de réalisation du programme d’équipements publics, fixe la part à la charge des constructeurs et les critères de répartition, et que sa délibération fait l’objet d’un affichage en mairie.
À ce niveau législatif s’ajoute le niveau réglementaire : l’article R. 332-25 du code de l’urbanisme impose un affichage en mairie pendant un mois, accompagné du document graphique délimitant les périmètres, ainsi qu’une mention insérée dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département, la délibération prenant effet « à compter de l’accomplissement de l’ensemble des formalités de publicité » ainsi énumérées.
La haute juridiction confronte ces dispositions au régime de droit commun du caractère exécutoire des actes des collectivités territoriales, résultant des articles L. 2131-1 à L. 2131-3 du code général des collectivités territoriales : les actes pris au nom de la commune sont exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication, à leur affichage ou à leur notification aux intéressés et, pour ceux relevant de l’article L. 2131-2 — catégorie dont relève la délibération instituant un PAE —, à leur transmission au représentant de l’État dans le département.
Le considérant de principe est le suivant :
« Il résulte des dispositions législatives mentionnées aux points précédents que la délibération d’un conseil municipal approuvant un programme d’aménagement d’ensemble devient exécutoire dès lors qu’elle a fait l’objet des formalités de publicité prévues au point 3 et qu’elle a été transmise au représentant de l’Etat. S’il résulte des dispositions réglementaires de l’article R. 332-25 du code de l’urbanisme que la délibération approuvant un programme d’aménagement d’ensemble doit faire l’objet d’un affichage pendant un mois et que mention doit en être insérée dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département, le respect de cette durée d’affichage et celui de cette obligation d’information par voie de presse sont sans incidence sur la détermination de la date à laquelle cette délibération devient exécutoire. »
L’apport tient à la hiérarchie ainsi établie entre la règle législative et la règle réglementaire de publicité. Le caractère exécutoire d’une délibération locale est déterminé par la loi — publication, affichage ou notification, et transmission au préfet ; une disposition réglementaire ne peut y ajouter une condition supplémentaire de mise à effet. Les exigences de l’article R. 332-25 conservent leur caractère obligatoire, mais leur méconnaissance ne retarde ni ne prive d’effet l’entrée en vigueur de la délibération. Elles relèvent d’un autre registre : celui de l’information du public et, le cas échéant, du point de départ du délai de recours contentieux, non de l’opposabilité de l’acte aux constructeurs.
En conséquence, en jugeant que le PAE, faute de publication dans deux journaux régionaux ou locaux, n’était pas opposable au pétitionnaire et ne pouvait fonder les participations mises à sa charge, la cour administrative d’appel de Marseille a commis une erreur de droit. Son arrêt est annulé et l’affaire lui est renvoyée, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens du pourvoi. Le renvoi laisse entier le débat de fond, qui portait initialement sur l’inachèvement du programme d’équipements publics et sur le droit à restitution des participations qui peut en résulter : la cour devra le trancher sur des bases juridiques renouvelées.
Pour les communes encore titulaires d’un PAE non clos — hypothèse qui subsiste largement malgré l’abrogation de l’article L. 332-9 — la décision sécurise les titres de participation émis sur le fondement de délibérations dont la publicité réglementaire a été imparfaite. Pour les aménageurs, elle réduit d’autant l’intérêt des moyens tirés des irrégularités formelles de publicité et invite à concentrer la contestation sur la consistance et la réalisation effective du programme d’équipements. Le cabinet accompagne collectivités et opérateurs dans ces problématiques de contentieux de l’urbanisme et d’opérations soumises à permis d’aménager.