Conseil d’État, 13 juillet 2026, n° 507489
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Le Conseil d’État juge qu’un plan local d’urbanisme peut, sur le fondement de l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme, imposer le recours à un matériau caractéristique d’immeubles identifiés pour leur intérêt patrimonial, à la double condition que l’identification et la prescription soient proportionnées et que ce matériau constitue le seul moyen d’atteindre l’objectif de conservation poursuivi.
Les faits
Par une délibération du 4 février 2020, le conseil communautaire d’une communauté d’agglomération de l’estuaire de la Loire a approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi). L’article 2.2.4 des dispositions générales de ce document impose la conservation du toit en chaume sur les chaumières identifiées et localisées au règlement graphique. Ces bâtiments sont répartis en deux catégories : les « chaumières patrimoniales », édifiées avant-guerre et ayant conservé leur toiture d’origine, et les « chaumières identitaires », d’après-guerre, présentant des caractéristiques proches.
Une association de propriétaires a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler pour excès de pouvoir cette délibération, en tant qu’elle impose la conservation des toitures en chaume, ainsi que la décision du 10 juillet 2020 rejetant son recours gracieux. Le tribunal a rejeté sa demande par un jugement du 30 mai 2023 et la cour administrative d’appel de Nantes a rejeté son appel par un arrêt du 20 juin 2025.
Au soutien de son pourvoi en cassation, l’association développait une argumentation nourrie : erreur de droit en ce que l’article L. 151-19 du code de l’urbanisme ne permettrait pas d’imposer la conservation d’un matériau traditionnel ; absence de réponse à l’argument tiré des risques pesant sur la qualité et la durabilité des constructions faute de normalisation technique du chaume ; contestation du raisonnement de la cour imputant le surcoût supporté par les propriétaires non au PLUi mais à l’insuffisance de la réglementation technique s’imposant aux professionnels ; insuffisance de motivation quant à la valeur patrimoniale des chaumières briéronnes, qui reposerait sur des critères architecturaux plus larges que la seule toiture (volumétrie basse, architecture simple, petites ouvertures) et quant à l’insertion paysagère, dès lors que des constructions couvertes en ardoise existent à proximité et que les constructions neuves échappent à la prescription ; enfin, défaut de contrôle de nécessité et de proportionnalité.
La portée de la décision
Le Conseil d’État rappelle d’abord le cadre textuel. L’article L. 151-19 du code de l’urbanisme autorise le règlement à identifier et localiser les éléments de paysage et à identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d’ordre culturel, historique ou architectural, et à définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation, leur conservation ou leur restauration. Les 2° et 3° de l’article R. 151-41 du même code permettent, dans le même objectif, de prévoir des dispositions relatives aux caractéristiques architecturales des façades et toitures et d’assortir de prescriptions le patrimoine bâti et paysager ainsi identifié.
La décision énonce ensuite le considérant de principe, qui justifie sa mention aux tables :
« Ces dispositions permettent au règlement d’un plan local d’urbanisme d’édicter des prescriptions visant à protéger, conserver, mettre en valeur ou restaurer un immeuble ou un ensemble d’immeubles dont l’intérêt culturel, historique ou architectural le justifie. Le règlement peut notamment, à cette fin, identifier et localiser de tels immeubles en raison de leurs caractéristiques patrimoniales particulières et imposer, pour en assurer la conservation, le recours à des matériaux qui en constituent une composante caractéristique. L’identification de ces immeubles, leur délimitation et les prescriptions ainsi définies, doivent être proportionnées et ne peuvent excéder ce qui est nécessaire à l’objectif recherché. L’obligation de recourir à un matériau déterminé ne peut être imposée que s’il s’agit du seul moyen permettant d’atteindre l’objectif poursuivi. »
Le raisonnement se déploie en deux temps. Sur le principe, la compétence de l’auteur du plan est admise : le matériau peut être imposé lorsqu’il constitue une composante caractéristique de l’immeuble protégé — la toiture de chaume n’étant pas ici un simple élément d’aspect extérieur, mais l’élément constitutif de l’identité patrimoniale des chaumières. Sur les limites, le Conseil d’État soumet la prescription à un contrôle de proportionnalité exigeant, dont il précise les deux volets : la prescription, mais aussi l’identification et la délimitation des immeubles concernés, ne doivent pas excéder ce qui est nécessaire à l’objectif recherché ; et l’obligation d’employer un matériau déterminé n’est légale que si elle constitue le seul moyen d’atteindre cet objectif. Il s’agit là d’un standard plus strict que le simple contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation habituellement exercé sur le parti d’aménagement retenu par les auteurs d’un document d’urbanisme.
Appliquant cette grille, la Haute juridiction valide l’arrêt d’appel. La cour n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant que l’établissement public de coopération intercommunale pouvait imposer la conservation du toit en chaume sur deux catégories de chaumières précisément identifiées au règlement graphique et définies comme des bâtiments « ayant conservé leur toiture de chaume », le recours au chaume apparaissant comme le seul moyen d’atteindre l’objectif de préservation poursuivi. Le Conseil d’État approuve également la qualification juridique des faits opérée par les juges du fond : pour retenir le caractère nécessaire et proportionné de la prescription, la cour pouvait tenir compte de ce qu’elle ne s’appliquait qu’aux seuls bâtiments précisément identifiés et localisés, et écarter les circonstances tirées de l’absence de norme technique propre au chaume, de l’absence de filière locale ou du surcoût important pesant sur les propriétaires. Le pourvoi est rejeté, de même que les conclusions présentées de part et d’autre au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Pour les collectivités engagées dans l’élaboration ou la révision de leurs documents d’urbanisme, l’enseignement est double. D’une part, la sécurité juridique d’une prescription matérielle suppose une identification fine, bâtiment par bâtiment, au règlement graphique : c’est le ciblage étroit du périmètre qui fonde la proportionnalité de la contrainte. D’autre part, le rapport de présentation doit établir en quoi le matériau imposé constitue l’unique moyen de préserver la caractéristique patrimoniale retenue — une justification générique tirée de la qualité paysagère ne suffira pas. À l’inverse, pour les propriétaires, la décision montre que les arguments économiques ou techniques (surcoût d’entretien, absence de normalisation ou de filière) sont, en principe, inopérants pour faire tomber une prescription patrimoniale par ailleurs nécessaire et proportionnée, ce qui déplace le terrain utile du contentieux vers la contestation du bien-fondé et de l’étendue de l’identification elle-même.